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      貴州關于環境執法體制改革的探索與思考

      黨的十八屆五中全會提出,“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。”實行省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度,這是中央關于生態文明建設體制改革的一項重大舉措,是黨中央站在全局的高度作出的安排部署,是我國生態文明制度的一項重大改革,是對我國環保管理體制的重大調整,是環境管理體制的重大創新,有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性,將對環境質量提升產生直接作用。
      一、當前我省環境執法監管情況
      近年來,我?。ㄙF州)認真貫徹落實新《環境保護法》,2014年在全省啟動“六個一律”環保“利劍”執法專項行動(以下簡稱“六個一律”行動),全省各級環保部門認真落實“80%的人員、80%的時間深入一線執法”的“兩個80%”規定,緊密銜接公安、檢察院、法院等司法機關,重拳打擊環境違法犯罪行為。為持續推進環保執法專項行動,保持環境執法監管高壓態勢,2016年省政府將專項行動進一步升級,開展了以打擊“黑廢水”、“黑煙囪”、“黑廢渣”、“黑廢油”、“黑數據”、“黑名單”為重點的環保執法“風暴”行動(以下簡稱“風暴”行動),重點打擊以“六黑”為主的行業、領域內的環境違法犯罪行為。自“六個一律”行動開展以來,全省共出動執法人員12.3萬余人次,排查企業4.09萬家次,責令停產企業748家,責令限期改正企業1862家,關停取締企業276家,罰款2167家,處罰金額8465.5萬元,其中移送公安機關實施行政拘留案件69件、環境犯罪案件19起。其中,2016年開展環保執法“風暴”行動以來,全省各級環保部門共出動執法人員18825人次,共檢查企業7238家,下達執法文書1513份,立案查處涉及“六黑”企業408家,罰款金額1192萬元,實施按日計罰1件、限產停產108家、查封扣押30家、關停取締39家、移送司法機關45件(其中,行政拘留19人、刑事拘留2人、逮捕1人、申請法院強制執行12起),省環保廳、省公安廳、省人民檢察院實施聯合掛牌督辦12件,市、縣兩級聯合掛牌督辦28件。省環保廳與公、檢、法部門分別建立11項工作機制,與四川、云南、廣西分別建立赤水河流域、萬峰湖流域跨省區域聯合執法機制;積極推行網格化監管;與省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳通力合作,建立完善了環境保護與執法司法聯動機制,發出“鐵腕治污,不欠新賬”和“多彩貴州拒絕污染”的最強音。
      二、環境執法工作面臨的形勢和存在問題
      近年來雖然我省環境執法工作取得了積極進展,查處了一大批危害群眾健康的環境違法案件,切實維護了人民群眾環境權益,為牢牢守住生態和發展兩條底線作出了積極貢獻。但是在環境執法實踐中,由于環境管理體制方面本身存在的問題,環境執法工作仍然存在許多難點和問題,需要從體制機制上加以思考和解決。
      一是地方政府及其相關部門的監督責任難以落實。地方政府對環境保護負主要責任的法律規定還沒有真正落到實處,一旦追究責任,板子往往還是打在環保部門身上,更多的是打在一線監管人員身上,造成做事越多,責任越大,基層執法難以碰硬。
      二是地方保護主義對環境執法的干預還一定存在。一些地方過度追求GDP的現象還存在,一些地方政府主要領導重發展輕環保的理念還沒有根本轉變,領導為排污企業“說情”、“打招呼”依然存在,環保部門執法監督工作受到不正當干預的現象突出,阻礙正常監管執法的“土政策”還沒有徹底清理。
      三是基層執法能力薄弱問題較為突出。近年來,雖然我省通過環境監察標準化建設,基層環保部門的環境執法水平和監管能力有所提高,但是基層環保執法裝備、執法人員編制和能力水平與繁重的環保監管任務不相匹配的問題依然突出。大部分基層環境監察機構缺編、少人,有的僅2-3人,難以完成環境執法監管全覆蓋要求;執法裝備水平低,由于環境執法車輛未列入執法用車序列,公車改革后,很多地方連最基本的執法交通工具都難以保障,執法質量和效率問題得不到根本解決;執法人員專業化程度偏低、素質較差等問題不同程度存在,在執法時找不到問題、查不準問題;部分地方示將環保執法經費列入財政預算管理,執法經費難以保障,有的甚至要靠執法來解決,嚴重影響了執法的公正性和嚴肅性。
      四是環境違法問題突出。在當前各地政府在發展經濟追求政績的大背景下,部分地方政府為企業入駐提供了過多的保護措施,建設項目未批先建、建批不符、違反“三同時”制度等環境違法問題仍較突出;再有就是部分企業由于利益導向偏差,環保法治觀念淡薄,以追求最大化的經濟效益為目的,“守法成本高、違法成本低”的現象在短期內難以根本扭轉,與人民群眾生活密切相關的噪聲、大氣和水污染等問題長期存在,導致環境監管任務加重,環境執法的難度和對執法人員的挑戰不斷加大。
      五是監管任務日益繁重。隨著經濟的不斷發展,高風險、高污染類項目增多,對環境執法提出嚴峻考驗,環境監管對象、行業日漸增多,監管范圍日益擴大,對環境執法的需求加大,遏制突發環境事件和環境違法行為的高發勢頭,對各級環境監察機構的日常執法監管和事故防范處置能力和水平提出了更高要求,執法工作的難度和強度與日驟增。
      六是跨界環境問題難以有效解決。目前,跨省界重大環境事故與糾紛頻繁發生,但國家監管體系不健全,中央對跨省界重大環境問題直接監管能力弱。地方政府的環保責任只限于本行政區域,由于管理分割,缺乏解決跨界環境問題的能力,需要由上一級政府協調解決,但目前體制、機制上又缺乏相應考慮。
      三、改革當前環境執法體制的探索與思考
      習近平總書記在十八屆五中全會上指出,現行以塊為主的地方環保管理體制,使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法,使環保責任難以落實,面對現行環保行政體制存在的一系列問題,亟需對現行環境監管體制進行調整和完善。要通過環境執法體制改革,在環保管理體制方面進行重大突破,提高環境保護綜合協調能力,加大環境執法監管力度,保證國家環境保護法律法規的貫徹實和環保目標任務的實現,較大程度防止地方政府重發展輕環保、干預環保執法以及存在的有法不依、執法不嚴、違法不究等現象。
      黨的十八屆五中全會上提出的實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理的決策,是優化環境執法監管力量、加強生態環境保護工作、強化環境監管執法力度的重要舉措,是加強環境保護工作的需要,是落實事中、事后監管的現實需要,是經濟社會加速發展的大勢所趨。對于促進生態環境質量改善,保障人民群眾的環境健康權益,使生態環境更好地服務于經濟建設,守住生態和發展兩條底線,提升環境執法監管效率具有十分重要的意義。結合我省實際,對改革環境執法體制提出如下思考建議:
      一是要落實地方黨委和政府對生態環境負總責的要求,進一步強化地方各級黨委和政府環境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任,完善領導干部目標責任考核制度,把生態環境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容,建立健全監督屬地政府落實環保責任的長效機制,確屬地政府環保責任落實到位,強化離任生態環境質量責任審計,對領導干部損害生態環境終身追責,徹底糾正那些扭曲的“政績觀”。
      二是建立和實行領導干部違法違規干預環境執法活動、插手具體環境保護案件查處的責任追究制度,支持環保部門依法依規履職盡責。建立健全職責明晰、分工合理的環境保護責任體系,理清各級環保監察機構職責,下力氣徹底清理地方政府和其他負有環保監管職責部門的事權,防止今后在履職過程中相互推諉扯皮,導致亂作為或不作為;加強監督檢查,推動落實環境保護黨政同責、一崗雙責,對失職失責的,嚴肅追究責任,防止地方保護主義干預環境執法。
      三是規范機構人員性質,將環境執法機構列入政府執法部門序列,法律應明確授權環境監察執法機關履行環保主管部門的現場檢查、行政處罰、行政強制等執法權,構建全責匹配的環境執法體系,保障獨立執法;按照統一機構設置、統一機構人員身份、統一經費裝備保障、統一著裝,合理調整、優化配置以實現人事相符;加強隊伍培訓,實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度,不斷提高人員綜合素質和能力水平,提升生態環境治理能力;配備執法車輛、環境執法調查取證、移動執法等裝備,建立運行大數據平臺提高信息化水平和共享水平,夯實能力基礎,提高環境管理效能。
      四是加大宣傳力度,營造良好社會氛圍。強化環保法律宣傳,不斷提高公眾參與環保的自覺性,強化環保法律知識的培訓,不斷提高依法行政水平。充分發揮輿論導向和輿論監督的重要作用,對違法排污企業,及時通過媒體進行曝光,使其違法排污、破壞環境的行為暴露于大庭廣眾之中,受到應有的懲罰和社會的譴責,起到應有的警示作用。強化對按日計罰、查封扣押、停產、限產、停業關閉、行政拘留等強硬措施的執行力度,采取綜合手段始終保持嚴厲打擊環境違法行為的高壓態勢,對環境違法案件采取行政手段、法律手段、市場手段、經濟手段等“綜合懲治”,一抓到底、決不姑息,糾正企業“守法成本高、違法成本低”的意識,解決新常態下環境執法深層次的弊端。
      五是按流域設置環境監管和行政執法機構、跨地區環保機構,加強跨區域跨流域環境污染聯防聯控。積極探索按流域設置環境監管和行政執法機構、跨地區環保機構,有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量;省級環保部門牽頭建立健全區域協作機制,推行跨區域跨流域環境污染聯防聯控,加強跨區域流域聯合監測、聯合執法、交叉執法,來推動跨區域跨流域環境問題解決。
      總之,黨的十八屆五中全會提出的環保機構垂直管理是我國環境管理體制改革的重大舉措,必須提前謀劃,做好合理的制度設計,試點推開,全面提升改革的成效,早日形成我省生態文明建設的強大合力。
      作者:田獲  參與人:袁興慧)

       
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